le billet
Publié le 18 juin 2018
Par Mathieu Canguilhem, Consultant pôle Eau et Milieux aquatiques/pôle Déchets

La nécessaire mutation des services de gestion des déchets

La gestion des déchets, compétence historique du bloc communal, fait sa crise de décroissance. Changement de paradigme, l'alchimie des déchets devient une réalité et les collectivités deviennent gestionnaires de ressource. Des contribuables qui deviennent des usagers avertis du service, un contexte réglementaire mouvant et foisonnant la multiplication des acteurs et des ressources fiscales sous tension sont en passe de complexifier ce service à un degré tel qu'il est difficile d'imaginer son évolution dans les années à venir. Tout cela sans perdre de vue la mission principale des services publics de gestion des déchets : assurer la salubrité du domaine public.

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Le changement de paradigme : la naissance de l'économie circulaire

Le passage d'une économie linéaire à circulaire prend forme sous l’impulsion de  l'Union Européenne d’abord, puis par le biais de la loi de Transition Energétique pour la Croissance Verte (qui introduit cette notion pour la première dans les textes en 2015) et plus récemment de la Feuille de route Economie Circulaire du Ministère de la Transition Ecologique et Solidaire. En recherche d’une concrétisation du concept, les collectivités s'emparent à présent du sujet. Pour le moment, l'économie circulaire est essentiellement abordée sous le prisme des déchets. Premier écueil pour les services déchets, cette nouvelle forme de planification requiert un fonctionnement transversal dont les services des collectivités sont peu coutumiers (preuve en est la réussite contrastée des Agenda 21).

La gouvernance de cette planification est par conséquent le premier défi auquel doivent faire face les Services Publics de Gestion des Déchets (SPGD) ; si tant est qu’ils pilotent le processus… La multiplicité des parties prenantes et la collaboration inédite avec le secteur privé (dans un esprit différent d’un cadre contractuel public-privé « classique ») n'est pas chose aisée. La superposition des plans déchets et économie circulaire régionaux, des contrats d'objectifs déchets et économie circulaire, des territoires zéro déchets, des initiatives privés et d'autres documents de planification, participe également à semer le doute sur la légitimité des SPGD à gérer les déchets, ou du moins leur capacité à piloter ces nouveaux sujets connexes, puisqu'ils ne sont pas toujours maitres d'ouvrage de cette planification.

Et c'est là que le bât blesse, l'économie circulaire qui n'est pas une compétence en soit mais qui recoupe une multitude d’enjeux pour les sphères privées et publiques, prend le pas sur la compétence gestion des déchets, et devrait même s'y substituer à terme. La feuille de route économie circulaire fait d’ailleurs la part belle aux initiatives privées et aux éco-organismes.

Alors comment planifier son service, ses investissements, son organisation avec aussi peu de visibilité sur les déchets qu'il va falloir traiter. Si les filières à Responsabilité Elargie du Producteur avaient quelque peu amorcé cette transition, l'économie circulaire va modifier complètement la gouvernance des déchets pour les collectivités. L'impact de la consigne (initiative privée) sur les assiettes des centres de tri et les coûts à la tonne, est un cas symptomatique d'une sorte de concurrence à la gestion publique des SPGD.

Un flou réglementaire

Le cadre réglementaire actuel subit de perpétuelles remises en question : le  tri mécano biologique des déchets alimentaires analysé par certains juges comme incompatible avec leur tri à la source (Loi de Transition Energétique), une jurisprudence Auchan de plus en plus utilisée pour justifier des exonérations, la possibilité pour le privé de se substituer aux pouvoirs publics dans la collecte des déchets, les limites de compétences sur la question des déchets d'activité économique et les sujétions techniques particulières interdites,  la qualité des contrats filière REP- collectivités… Difficile d'y voir clair. Ajoutons à cela, le cadrage au fil de l'eau des éco-organismes sur leur fonctionnement interne et la contractualisation avec l'Etat sur certains cahiers des charges de filière en éternelle discussion, et nous obtenons un contexte ne permettant pas aujourd'hui aux collectivités de planifier le devenir de leur SPGD tant les incertitudes sur les recettes et les charges sont grandes.

Des budgets sous tension

La majorité des SPGD étant à la TEOM (Taxe d'Enlèvement des Ordures Ménagères), ils n'ont aucune obligation d'équilibrer leur budget, intégré de fait dans le budget général de la Collectivité. Néanmoins, les jurisprudences et les préfets imposent désormais d’équilibrer les charges du SPGD par les recettes directes liées aux déchets : TEOM/REOM, ventes de matériaux, eco-participations, redevance spéciale. Reste à connaitre la sincérité de ces budgets… La prise de conscience des usagers du service et le développement de la tarification incitative font naître une demande de justification des dépenses du service déchets par la population au-delà du simple mécontentement lié à la pression fiscale de la TEOM.

Enfin, les futurs contrats Etat-Collectivité, limitant la hausse annuelle des charges de fonctionnement à 1,2%, vont venir frapper de plein fouet les services déchets en régie, gros consommateurs de personnel et de marchés de prestation de service.

Quelles solutions pour les collectivités ?

Les besoins de projection financière et de planification locale (pertinence de l’échelon planification régionale ?) n'ont jamais été aussi importants qu’aujourd'hui pour les SPGD, notamment pour mesurer au mieux les conséquences du facteur X économie circulaire et de ses multiples acteurs privés. Dimensionner au plus juste ses besoins d’investissements dans les infrastructures de collecte, tri et traitement et définir les modes de financement afférents devient un véritable casse-tête.

Des solutions se dessinent d'ores et déjà pour faire face à ces défis :

  • Mettre en place une gouvernance partagée par les secteurs publics et privés afin d'éviter tout chevauchement ou toute concurrence
  • Quantifier l'impact de la tarification incitative et de l'économie circulaire sur les gisements de déchets à collecter et à traiter, pour ajuster au mieux les infrastructures et leur réversibilité
  • Se doter d'une comptabilité distincte, sincère et équilibrée pour la gestion des déchets
  • Adapter les modalités techniques de collecte et de traitement pour satisfaire aux nouvelles réglementations
  • Réorganiser et former les agents ? pour glisser de la compétence collecte/traitement vers la compétence prévention/gestion de ressources
  • Répondre à l'effet ciseau qui va être imposé par l'Etat, soit par de l'externalisation, soit par de la réorganisation des services en régie
  • Adapter son arsenal contractuel et son contenu face à de nouveaux co-contractants : les eco-organismes, l'état, l'ADEME, les start-ups,…

 

De nouveaux modèles économiques découleront vraisemblablement de ces changements. Si aujourd’hui le financeur de la gestion des déchets reste très majoritairement le contribuable à travers la fiscalité, ce changement de paradigme doit également se traduire par un nouvel équilibre financier des services publics de gestion des déchets à travers un « New Deal » des acteurs de la chaine de valeur déchets.

 

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