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Publié le 24 septembre 2018
Par Guillaume Mattersdorf, Directeur du Pôle Eau et Milieux Aquatiques et Nicolas Crinquant, Directeur du Département Environnement

Loi Ferrand/Assises de l'eau : vers une France de l'eau à deux vitesses ?

Après plusieurs mois de débats parlementaires et plusieurs allers-retours entre les deux chambres, la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes (NOR: INTX1801143L) est enfin parue au Journal Officiel (JO) le 5 août 2018.

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Un texte qui apporte un certain nombre de réponses aux acteurs de terrain

Si la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (dite « Loi NOTRe ») avait, non sans mal, posé un nouveau cadre pour les services d’eau et d’assainissement à l’horizon 2020. Aussi imparfait soit-il, le « big bang territorial » introduit par ce nouveau cadre réglementaire résonne encore aujourd’hui comme le point de départ d’une mutation sans précédent de ces services essentiels aux populations.

Pour autant, la transition induite par le corpus législatif n’a cessé de faire grincer des dents sur une bonne partie du territoire, en particulier en zones rurales. Les nombreux commentaires, que ce soit  par les acteurs locaux ou par les professionnels et spécialistes du secteur, sont là pour en attester. Conscients des imperfections du texte initial et des difficultés opérationnelles rencontrées par les collectivités, les députés Richard Ferrand et Marc Fesneau ont donc pris la plume en fin d’année dernière pour traduire dans la loi l’engagement pris par le Premier Ministre au congrès de l’AMF de 2017 : organiser pour les communes un délai pour le transfert des compétences eau et assainissement aux intercommunalités.

Guidé par la volonté de rétablir une plus grande liberté de décision des élus locaux dans l’organisation de la gestion de l’eau et de l’assainissement, ce texte vise à « assouplir » les dispositions de la loi NOTRe au terme d’un véritable ping-pong parlementaire avec le Sénat.

Parmi les adaptations « phares » introduites par ce nouveau texte, il conviendra de retenir :

  • Tout d’abord, la possibilité pour les Communautés de Communes (et elles seules) de différer la date du transfert des compétences de 2020 à 2026 selon la règle de la minorité de blocage d’ores et déjà en vigueur pour les PLUi (i.e. si au moins 25 % des communes membres de la communauté de communes représentant au moins 20 % de la population délibèrent en ce sens), modulo un positionnement avant le 30/06/2019 ;
  • Ensuite, une compétence « Eaux pluviales urbaines » (EPU) qui redevient une compétence distincte de la compétence « Assainissement », revenant sur la doctrine du Conseil d’Etat (CE, 4 décembre 2013, Communauté urbaine Marseille Provence Métropole, n° 34961). Pour les Communautés de Communes, son transfert n’est donc plus obligatoire car la compétence est désormais dissociée de la compétence Assainissement. Elle deviendra cependant la 10ème compétence obligatoire pour les Communautés d’Agglomération (CA) à partir du 1er janvier 2020 (et reste facultative jusque-là).
  • Par ailleurs, le seuil des syndicats à cheval sur 2 ou 3 EPCI à fiscalité propre est également supprimé.  Désormais, tout syndicat à cheval non entièrement inclus dans un EPCI-FP sera conservé avec application du régime de représentation-substitution. A noter cependant que les Communautés d’Agglomération conservent leur principe d’auto-détermination avec le maintien du régime dérogatoire introduit par la loi NOTRe qui leur permet de demander au Préfet leur retrait d’une structure syndicale dans l’année qui suit la prise de compétence.
  • Enfin, la possibilité de créer une régie unique eau, assainissement et eaux pluviales urbaines, sous réserve qu’elle soit dotée de la personnalité morale et sous réserve qu’elle dispose de budgets distincts pour chacune des compétences.

Mais qui pose la question d’une « France de l’Eau à deux vitesses »

Dans une actualité marquée par les conclusions de la première séquence des assises de l'eau, la mise en œuvre de ce nouveau texte interroge sur le risque d’une dérive vers une « France de l’eau à deux vitesses ».

Les priorités en cours de définition dans le cadre des Assises devraient concentrer les moyens sur la connaissance des réseaux, l'accès à l'emprunt des collectivités, la solidarité territoriale et l'aide à l'ingénierie (qui constituent des orientations pertinentes), sans pour autant garantir des conditions ad hoc pour l’atteinte de ces objectifs dans les territoires ruraux ou de montagne.

En effet, l’adoption de la Loi NOTRe n° 2015-991 du 7 août 2015 a poussé nombre de services d’eau et/ou d’assainissement (notamment ceux portant sur de petites unités de production / traitement des eaux) à opérer une transition entre une exploitation organisée localement (à l’échelle de la commune le plus souvent) et une organisation à l’échelle intercommunale. L’objectif de ces nouveaux services d’eau est généralement d’offrir un meilleur niveau de service avec le même personnel exploitant. Si divers scénarios sont possibles (en fonction de l’organisation antérieure et de la configuration du territoire), force est de constater qu’ils ont des points communs, notamment celui d’un objectif affiché d’efficience.

En faisant le choix de différer ce processus de transformation pour une partie seulement des intercommunalités, le risque pour les usagers de voir émerger des services intercommunaux structurés au détriment de services communaux avec des moyens réduits est réel. Sans tomber dans la chimère du « big is beautiful » et d’un cadre normatif « idéal », les débats parlementaires autour de la Loi Ferrand ainsi que tous les échanges qui ont pu jalonner la première session des assises de l’eau posent en filigrane la question de la professionnalisation des services de taille modeste au-delà la simple question de solidarité financière entre territoires.

Il semble en effet important de remédier à la faiblesse des capacités de maîtrise d’ouvrage de certains petits services, identifiée par les Assises en favorisant les transformations permettant aux services d’atteindre une taille critique adaptée au contexte local. Le « tout tuyau » ne peut être à lui seul la solution et le déploiement de solutions (qu’elles soient juridiques ou techniques) favorisant les mutualisations et solidarités entre ces services (ex : Commandes groupées) sont tout autant à privilégier pour éviter une fracture territoriale des services d’eau et d’assainissement.

 

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