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Par Stelly Lefort et Gabin Ouvrard, Consultants au Pôle Eau et Milieux Aquatiques

Comment financer la compétence eaux pluviales urbaines ?

Le financement de la compétence « Gestion des Eaux Pluviales Urbaines » (GEPU) peut s’avérer compliqué pour les Collectivités. Il existe une dualité entre la quasi-systématique augmentation du coût du service lors du transfert de la compétence des communes aux intercommunalités (amélioration du niveau de service) et les financements mobilisables. Le budget GEPU repose en effet sur le budget général et donc les attributions de compensation. Or ces dernières sont souvent faibles ou se bornent à la gestion du réseau enterré.

Une compétence au financement parfois sur la ligne de crête de la légalité et souvent insuffisant

Un financement parfois supporté sur le budget annexe assainissement

Le service public de gestion des Eaux Pluviales Urbaines, n’ayant pas de but industriel ou commercial comme l’a le service assainissement, est un service public administratif. Il est donc, à ce titre, financé sur le budget général de la Collectivité, c’est-à-dire par la fiscalité locale à laquelle peut s’ajouter d’éventuelles subventions.

Cela peut poser un problème pour les Collectivités équipées en réseau unitaire, c’est-à-dire avec un seul réseau collectant à la fois les eaux usées et les eaux pluviales. Sur quel budget faire supporter les charges de renouvellement par exemple, sur le budget général au titre des eaux pluviales urbaines ou sur le budget annexe assainissement ?

 Il arrive fréquemment que tout ou partie des charges liées à la gestion des eaux pluviales urbaines, soient supportées par le budget assainissement. Cela fait supporter, de façon illégale, un tarif majoré à l’abonné du service d’assainissement. Il devrait en théorie exister une contribution du budget général au budget assainissement à hauteur des dépenses liées au pluvial. En pratique, la presque totalité des services en réseau unitaire ne bénéficient pas d’une subvention du budget général suffisante pour couvrir les charges liées à la gestion des eaux pluviales urbaines dans le réseau. Au mieux, la subvention couvre les charges d’exploitation, rarement celles liées au renouvellement et à l’investissement.

Un service au budget souvent largement déséquilibré

Le service des Eaux Pluviales Urbaines étant un service public administratif, il n’a, à proprement parlé, pas de financements directement fléchés. Les recettes pour la gestion des eaux pluviales proviennent donc soit d’un financement direct par la fiscalité locale (impôts et taxes) soit par un financement indirect correspondant à des mesures incitatives (subventions).

Concernant les taxes, les dispositifs mis en place depuis de nombreuses années pour structurer ces financements ont tous connu des échecs successifs. C’est notamment le cas de la participation pour voirie et réseau (PVR), supprimée depuis le 1er janvier 2015, qui permettait de financer les dispositifs de gestion des écoulements d’eaux pluviales au niveau de la voirie lors de leurs constructions. C’est également le cas de la taxe Eaux Pluviales Urbaines, supprimée par la loi finance 2015, qui incitait à limiter l’imperméabilisation et à favoriser l’infiltration à la parcelle. Toutefois, en pratique, peu de collectivités avaient instaurée cette taxe, notamment parce que l’assiette d’imposition et les dispositifs d’abattement étaient basés sur du déclaratif, sans possibilité simple pour les Collectivités de vérifier la véracité des données alors déclarées.

Concernant les subventions, certaines Agences de l’Eau peuvent encourager les Collectivités à gérer les Eaux Pluviales Urbaines par des mesures incitatives. Par exemple, l’Agence de l’Eau Seine Normandie minore les aides à destination des Collectivités qui n’ont pas mis leur zonage pluvial en enquête publique.  

Le fait que le service EPU soit financé par le budget général complexifie la gestion des éventuelles recettes notamment en termes de traçabilité des flux financiers. En effet les subventions versées au budget général doivent être exclusivement utilisées par la Collectivité pour la gestion des EPU. Elles doivent donc être mises en regard des charges du service des EPU pour un même montant, charges qui sont noyées dans le budget général. La gestion des subventions est donc plus difficile pour le service EPU que pour les services publics à caractère industriel et commercial comme le sont les services d’eau potable et d’assainissement. Ces derniers font en effet l’objet d’un budget annexe dédié où les charges et les recettes sont fléchées et doivent s’équilibrer.

Une solution pour résoudre ces problèmes de financement proposée par le CGEDD[1]

Pour solutionner les difficultés de financement, le CGEDD préconise dans son rapport de fusionner en un seul service l’assainissement (collectif et non collectif), les Eaux Pluviales Urbaines et le ruissellement non urbain. Ce service serait alors financé sur un budget annexe assainissement élargi, avec des dispositions financières adaptées pour chacune des compétences. Le financement de la partie de ce budget annexe dédié aux Eaux Pluviales Urbaines se ferait par des « compensations de charges de service public issue du budget général des collectivités pour les voiries et espaces publics, et par des redevances d’usage du service perçues sur les constructions et leurs annexes ». Ainsi les aménageurs, responsables de l’imperméabilisation des sols, pourraient être taxés sur leurs constructions afin de participer à la gestion des Eaux Pluviales Urbains induites.

Cette proposition du CGEDD permettrait à la fois de trouver une source de financement (la taxe sur les aménageurs), d’assurer une meilleure traçabilité financière des opérations sur le pluvial (par le biais d’un budget annexe) et de faciliter la prise en compte de la transversalité de la compétence et donc de son financement (en permettant aux Collectivités de gérer un seul budget sur le sujet). A titre comparatif, la taxe GeMAPI démontre qu’il est possible de mettre en place une taxe pour financer un service public administratif nécessitant une amélioration du niveau de service afin de répondre aux enjeux du territoire et aux objectifs européens.

Au vue des difficultés rencontrées pour lever la confidentialité du rapport du CGEDD[2], il est évident que cette proposition n’est pas à l’ordre du jour du Parlement. Par ailleurs, cette proposition de fusionner le service des EPU avec celui de l’assainissement ne doit pas conduire à une vision « tout réseau » de l’exploitation du service des Eaux Pluviales Urbaines, gestion qui n’est pas satisfaisante comme explicité dans le billet de blog "Le casse-tête technico-juridique de la gestion des eaux pluviales urbaines" à consulter ici.

Des difficultés de financement à prendre en compte lors du transfert de la compétence

Un exercice communal de la compétence souvent a minima

A l’heure actuelle, l’exercice de la compétence dans les Communautés de Communes et Communautés d’Agglomération est très largement communal[3]. La plupart des services communaux de gestion des Eaux Pluviales Urbaines ont des niveaux de charges assez limitées, notamment en termes de fonctionnement, et noyées dans l’ensemble des charges du budget général de la commune. En effet, les dépenses se limitent bien souvent à un balayage occasionnel et souvent bénévole de la partie superficielle des grilles et avaloirs (dont l’entretien est en fait rattaché à la compétence voirie) si des débris gênent leur bon fonctionnement ou encore à la tonte des espaces verts des bassins de rétention. Concernant les charges d’investissement, le renouvellement des réseaux d’eaux pluviales constitue rarement une priorité de la Commune. Toutefois, la création d’ouvrages de stockage tels que des bassins de rétention peut entraîner d’importantes charges d’investissement.

Ainsi bon nombre de services communaux des Eaux Pluviales Urbaines fonctionnent aujourd’hui avec un niveau de charge très faible. Pour certaines communes ce niveau de service est suffisant, pour d’autres il peut conduire à aggraver les inondations par ruissellement urbain.

Le transfert de la compétence aux intercommunalités entraîne souvent une hausse des charges liées au pluvial

Le transfert de la compétence aux intercommunalités entraine souvent une augmentation du niveau de service afin d’assurer la bonne gestion de ces eaux notamment au regard des objectifs européens d’atteinte du bon état des masses d’eau et des pénalités financières éventuelles subséquentes. Bien que des effets de mutualisation de moyens techniques et humains à l’échelle de l’EPCI FP puissent être mis en place, il est fréquent que les attributions de compensation soient affectées par le transfert de la compétence, l’exercice communautaire conduisant à un niveau de charge plus élevé que l’exercice communal. Rappelons tout de même que le niveau d’ambition de la Collectivité sur son service des EPU reste avant tout un choix politique mais qui se doit d’être orienté par les enjeux aussi bien quantitatifs que qualitatifs posés par la gestion de ces eaux sur le territoire.

Notons toutefois que pour le passage en CLECT[4], il est souvent hasardeux de reconstituer finement les charges liées à la gestion des eaux pluviales urbaines par les communes du fait de la difficulté à retracer les dépenses liées au pluvial dans le budget général des communes. Espelia accompagne donc les Collectivités en leur faisant bénéficier de son importante expérience sur le sujet via la consolidation d’hypothèses et de ratio de reconstitution des charges consolidés et éprouvés dans le temps.

Au vu de l’augmentation des dépenses liées au pluvial, le transfert de la compétence est l’occasion de clarifier les modalités de financement de la compétence pour la Collectivité afin d’une part d’améliorer la traçabilité financière des opérations liées au pluvial et d’autre part de sécuriser juridiquement le financement en prenant garde à ne pas faire supporter les dépenses directement sur le budget assainissement. La mise en place d’une vision stratégique intégrée à l’échelle de l’EPCI-FP allant dans le sens de l’infiltration à la parcelle, de la déconnection des réseaux unitaires, etc. peut également permettre de bénéficier de subventions des Agences de l’Eau.

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[1] Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable

[2] https://www.lagazettedescommunes.com/561043/eaux-pluviales-le-rapport-explosif-longtemps-laisse-dans-les-tiroirs-revele/

[3] Rappelons que depuis la loi Ferrand le transfert de la compétence EPU est obligatoire aux Communautés d’Agglomération au 1er janvier 2020 et qu’il est facultatif pour les Communautés de Communes

[4] Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées

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