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Par Éric Mourot, Directeur Juridique et Julie Scholaert, Consultante au Pôle Développement Local

Les relations entre les collectivités et les associations dans le domaine de l’enfance – jeunesse

De nombreuses associations interviennent, souvent depuis des décennies, aux côtés des collectivités locales dans les domaines de la Petite Enfance, de l’Enfance et de la Jeunesse. Si historiquement ces acteurs associatifs ont souvent émergé en réponse à une carence de l’initiative privée sans pour autant que leur intervention ne soit initiée et organisée par les collectivités, force est de constater qu’au fil du temps, beaucoup de ces associations se sont rapprochées des collectivités, jusqu’à parfois devenir, de fait, exploitantes de services Enfance-Jeunesse pour le compte de ces dernières. Le partenariat entre ces associations et les collectivités a souvent pris la forme juridique d’une « convention d’objectifs » pluriannuelle prévoyant, notamment, le versement de subventions. Entre 2014 et 2016, différents textes de lois sont venus remettre en question la faisabilité juridique de ce schéma et impliquent, pour les collectivités, de repenser en profondeur la gestion des équipements et services dédiés à l’enfance-jeunesse jusqu’alors opéré par les associations.

La place importante des associations dans le secteur de l’enfance jeunesse au côté des collectivités

Si l’on constate aujourd’hui une présence toujours plus importante d’acteurs privés dans le domaine de l’Enfance-Jeunesse, de nombreuses associations accompagnent encore les Collectivités dans la gestion de différents services :

  • Elles ont investi tous les champs relatifs à la Petite Enfance, des modes de garde les plus classiques (ex. crèches, relais d’assistantes maternels), à des services plus émergeants mais de plus en plus sollicités par les familles (ex. lieu d’accueil enfant-parent, accompagnement à la parentalité) ;
  • Elles s’illustrent également tout particulièrement dans le domaine de l’Enfance, où elles gèrent des accueils périscolaires et extrascolaires, et ont souvent apporté leur expertise aux collectivités dans le cadre des réformes successives des temps périscolaires mises en œuvre ces dernières années ;
  • Enfin, les associations interviennent dans le domaine de la Jeunesse au sens large, en proposant des activités diversifiées en fonction de l’âge et des besoins (ex. organisation de loisirs et de séjours, accompagnement dans les domaines de l’insertion, de la citoyenneté, du logement, de la santé).

Lorsque les associations sont impliquées dans la gestion de tels services, elles peuvent exploiter un seul équipement en particulier, mais aussi accompagner une Collectivité sur l’ensemble de ses compétences Petite Enfance, Enfance et Jeunesse, par l’intermédiaire notamment de centres sociaux.

Des évolutions importantes du cadre juridique régissant les relations collectivités-associations

Le droit régissant les relations entre collectivités et associations a été profondément affecté par plusieurs textes récents qui ont eu un impact important sur la caractérisation des financements octroyées par les collectivités aux associations et la mise en œuvre des conventions collectivités-associations :

  • La loi « Economie Sociale et Solidaire » du 31 juillet 2014 a redéfini le concept de subvention à travers, notamment, ce qu’il ne peut être : « ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent » ;
  • La circulaire « Valls » du 29 septembre 2015 a rappelé que « l’attribution d’une subvention n’a pas pour objet de répondre à un besoin propre exprimé au préalable par une autorité publique » ;
  • Finalement, les textes relatifs aux marchés publics et concessions (désormais codifiés au Code de la Commande Publique), ont précisé l’étendue des obligations de mise en concurrence et rappelé que le recours à des contrats sans mise en concurrence n’était pas envisageable si la convention avait pour « objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures, la prestation de services, ou la gestion d'une mission de service public, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation ».

Ces évolutions juridiques imposent aux collectivités de réexaminer les modes de gestion d’un certain nombre d’activités du secteur de l’enfance et de la jeunesse. Par exemple, une convention d’objectif pour la gestion d’activités périscolaires, avec obligation d’accueil des élèves et des conditions générales de fonctionnement contrôlées, présente désormais un fort risque de requalification en marché, ce qui expose les élus locaux à des risques pénaux s’ils n’ont pas procédé à une mise en concurrence en bonne et due forme. De même, un accueil de loisirs, bien que géré par une association, peut également voir son contrat d’exploitation requalifié en marché public.

Bien que contraignantes, ces nouvelles normes peuvent être vues, par les collectivités et associations, comme une opportunité de clarifier leurs relations et sécuriser leur relations juridiques.

Quelles solutions envisageables pour les personnes publiques ?

La réglementation n’impose pas de mettre en concurrence toutes les conventions d’objectifs avec les associations, loin de là. Il convient donc tout d’abord d’étudier la soumission ou non du contrat aux règles de la commande publique en répondant aux questions : « L’association répond-t-elle à un besoin de la collectivité ? S’agit-il d’une prestation de service ? »

Cela suppose une véritable analyse du fonctionnement du service et des conditions de son exécution, et identifier si l’association répond à un impératif de service public. Si la réponse est négative, le fonctionnement en convention d’objectifs est tout à fait légal et peut être reconduit – il conviendra alors cependant d’être très attentif à la rédaction de la convention et aux conditions d’attribution de la subvention pour éviter tout risque de requalification pour les deux partenaires.

S’il s’avère qu’il s’agit de fournir un service à une personne publique pour son compte (logique de marché public) ou à des tiers usagers dans le cadre d’un service encadré (logique de concession), il sera nécessaire de passer par un contrat de la commande publique type marché public ou concession, les conventions d’occupation du domaine public n’autorisant pas le versement de subventions. Une étude sur le mode de gestion de l’équipement ou du service doit être réalisée afin de trouver au cas par cas le montage le plus pertinent au regard des aspects relatifs au fonctionnement, à la qualité de service, à la performance, etc.

Il sera ensuite nécessaire de procéder à un appel d’offres. Un soin tout particulier doit être apporté à la préparation des documents de la consultation afin de permettre à tous de répondre efficacement, et notamment aux candidats associatifs n’ayant pas nécessairement la même habitude de ce type de procédure que les acteurs privés. Le choix des critères de notation et des pièces demandées aux candidats est essentiel. A la réception des offres, une analyse de celles-ci est réalisée, et le cas échéant une négociation est menée afin d’attribuer le contrat au mieux-disant au regard – non pas uniquement du prix – mais des critères prédéfinis ce qui suppose également une bonne adaptation de ceux-ci au service ou à l’équipement.

Conclusion 

Le secteur de la Petite Enfance, de l’Enfance et de la Jeunesse est soumis à de nombreux défis et doit en permanence se moderniser pour s’adapter aux évolutions sociales, humaines et réglementaires. La réforme des relations collectivités / associations imposée par l’évolution du cadre juridique peut ainsi être vue comme une opportunité pour les collectivités et les acteurs associatifs de mettre en place des partenariats renouvelés et plus efficients au service des plus jeunes.

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