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Publié le 07 janvier 2019
Par Yann Herber, Consultant pôle Développement Local

Les sociétés publiques locales (SPL), un outil au service des collectivités menacé

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Le Conseil d’État a clarifié les compétences que les sociétés publiques locales (SPL) peuvent intégrer dans leur objet social - dans un arrêt en date du 14 novembre 2018[1]. Cette décision menace objectivement l’existence de nombreuses SPL.

Créées par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010, puis codifiées aux articles L.1531-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), les SPL ont rapidement réussi à s’imposer dans le paysage juridique français en proposant un nouveau mode de gouvernance pour les collectivités territoriales dans de nombreux domaines comme l’aménagement, le déploiement du numérique ou encore l’eau et l’assainissement.

Nonobstant cet engouement, les incertitudes juridiques persistaient autour de cet outil. Le périmètre d’intervention des SPL était sujet à débat au regard des différents arrêts contradictoires prononcés par les juridictions administratives. Les acteurs publics attendaient que législateur ou le Conseil d’Etat se prononcent. C’est désormais chose faîte par l’intermédiaire de ce dernier.

La SPL, un outil juridique au service des collectivités territoriales

Les SPL présentent les avantages d’une société de droit privé et donc d’une organisation souple avec la garantie d’un contrôle complet par leurs actionnaires publics. En effet, contrairement aux sociétés d’économie mixte, l’absence d’actionnaire privé au capital offre aux collectivités territoriales un total contrôle sur ces structures. Relevant généralement du régime du in house, les collectivités actionnaires ont la possibilité de s’adresser librement sans mise en concurrence aux SPL pour leur demander des prestations ou des missions classiquement définies comme des marchés publics ou des concessions - faisant par là-même des SPL des « prestataires privés à actionnaires publics ».

Toutefois, les SPL obéissent à un certain nombre d’obligations qui s’imposent aux collectivités actionnaires.

Rappel des obligations pesant sur les SPL

Tout d’abord, d’après le troisième alinéa de l’article L.1531-1 du CGCT, les SPL ont l’obligation d’« exercer leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres ». Ensuite, les collectivités membres doivent assurer sur les SPL un « contrôle analogue » à celui qu’elles effectuent sur leurs propres services[2].  Enfin, les sociétés publiques locales ne peuvent être créées que « dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi ».

C’est sur cette dernière obligation a que c’est porté le débat jurisprudentiel.

Incertitude relative au périmètre des activités gérées par la SPL

Deux lignes jurisprudentielles coexistaient sur la définition du périmètre des compétences des SPL :

  • D’une part, une interprétation souple de l’article L.1531-1 du CGCT : dans ce cadre une collectivité territoriale n’avait pas l’obligation de détenir l’ensemble des compétences de la SPL pour pouvoir en être actionnaire[3]. Toutefois, il faut rappeler que dans ce cas de figure une collectivité ne peut participer à une SPL dont l’objet social ne présenterait aucune des compétences qui lui sont attribuées. Cela signifie concrètement qu’il est possible d’associer une ville et son intercommunalité dans une même SPL sur des compétences complémentaires.
  • D’autre part, une interprétation stricte de l’article L.1531.1 du CGCT impliquant une parfaite adéquation entre le périmètre d’action de la SPL et les compétences détenues par la ou les collectivités actionnaire(s)[4]. Cela signifie concrètement que chaque collectivité membre doit tenir toutes les compétences de l’objet social de la SPL. En application du principe d’exclusivité, cela interdit donc toute SPL entre une commune et son intercommunalité.

Solution intermédiaire

La Cour administrative d’appel de Lyon[5] (CAA) avait été amenée à se positionner dans ce débat en dégageant une solution qui pouvait constituer une réponse intermédiaire aux deux conceptions précitées. En effet, la Cour précisait que le champ d’intervention d’une SPL ne devait pas excéder de « façon prépondérante » les compétences de ses collectivités membres. Toutefois, si elle avait le mérite de reconnaître qu’une collectivité n’avait pas à détenir l’intégralité des compétences exercées par la SPL, elle impliquait d’effectuer un calcul de proportionnalité dont les modalités pouvaient apparaître comme complexe à définir. Cette solution ne sécurisait juridiquement pas totalement le périmètre d’intervention des SPL.

Une clarification attendue

 C’est dans ce contexte incertain que le Conseil d’Etat a été amené à se prononcer[6]. Les juges du Palais-Royal ont finalement opté pour une interprétation stricte de l’article L.1531.1 du CGCT, c’est-à-dire que  les SPL doivent posséder un objet social se recoupant intégralement avec les compétences exercées par les actionnaires de la société. Cela revient à interdire l’association de collectivités d’échelons différents. En définitive, il s’agit de se prémunir de la possibilité qu’une collectivité territoriale n’exerce pas, par truchement, une compétence qu’elle ne possède pas car la participation au capital d’une SPL donne droit à chaque actionnaire de participer aux décisions prises par la société. Mais quid des collectivités actionnaires d’une SPL ayant perdu leur compétence, correspondant à l’objet social de la société, à la suite d’un transfert obligatoire ? Le Conseil d’Etat répond en vertu de l’article L 1521-1 du CGCT peut continuer à participer au capital de cette société à condition qu'elle doive céder « à l'établissement public de coopération intercommunale plus des deux tiers des actions qu'elle détenait antérieurement au transfert de compétences[7] ».

Un recours désormais restreint à l’outil SPL ?

Cet arrêt du Conseil d'Etat peut laisser présumer que le recours aux SPL sera à présent plus limité. En effet, une grande partie des actuelles SPL est constitué de collectivités territoriales d’échelons différents – ce qui montre la pertinence de l’outil SPL pour la collaboration entre différentes strates de collectivités. A la lecture de la décision du Conseil d’Etat, cet usage de la SPL n’est pas conforme à la réglementation.

Cet arrêt présente selon toute évidence un risque pour l’économie des entreprises publiques locales[8]. En effet, la décision du Conseil d’Etat est d’application immédiate, venant ainsi menacer rétroactivement de nombreuses sociétés antérieurement créées. Toutefois, il est difficilement imaginable que la situation en reste là au regard de l’insécurité juridique, fragilisant de nombreuses procédures et actes passés par les sociétés dont l’actionnariat est aujourd’hui mis à l’index par le Conseil d’Etat. Par ailleurs, le succès des SPL comme outil de coopération entre différentes strates de collectivités est bien la preuve qu’il est pertinent d’imaginer une forme d’établissement public local souple permettant la réalisation communes d’objectifs et de missions par les personnes publiques locales.   

Il semble indispensable en l’état d’ouvrir le débat juridique sur la réglementation des établissements publics locaux pour garantir la pérennité de cet outil au service des collectivités, des équipements publics et des services publics.

 

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[1]CE, 14 novembre 2018, Syndicat mixte pour l’aménagement et le développement des Combrailles, req. n°405628
[2]CJCE 18 nov. 1999, aff. C-107/98, Teckal Srl c/ Comune di Viano
[3]TA Lille, 29 mars 2012, n° 1201729 et TA Montpellier, 19 sept. 2017, n° 1506432
[4]TA Montpellier, 19 sept. 2017, n° 1506432
[5]CAA Lyon, 4 oct. 2016, n° 14LY02728, Préfet du Puy-de-Dôme
[6]CE, 14 novembre 2018, Syndicat mixte pour l’aménagement et le développement des Combrailles, req. n°405628
[7]Ibid.
[8]Au regard des textes sur lesquels se fondent les sociétés d’économie mixte locales, la réponse du Conseil d’Etat devrait s’appliquer aux SEML au capital desquelles les collectivités territoriales et leurs groupements.

 

 

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