Agir sur le foncier agricole : un champ d’intervention majeur pour la résilience des collectivités territoriales

Rédigé par Séverine CHARRIERE, Consultante en Eau et Transition agricole et alimenaire

Les attentes des citoyens vis-à-vis de la préservation des espaces naturels et agricoles, des paysages ainsi que la demande d’une alimentation saine, durable et de proximité accessible à tous, engagent les collectivités à s’impliquer pleinement dans la transition agricole et alimentaire des territoires.

A ce titre, le foncier agricole constitue un champ d’intervention majeur des collectivités pour notamment :

• favoriser un modèle agricole durable,
• préserver et assurer la vocation agricole des terres,
• valoriser ou consolider l’emploi et l’activité agricole de proximité sur le territoire.

Une loi foncière toujours en attente mais une ambition nationale affichée

La régulation du foncier agricole repose sur un système législatif et institutionnel mis en place pendant la seconde moitié du 20^ième siècle sous l’impulsion du syndicat des Jeunes Agriculteurs (JA) qui souhaitait une nouvelle forme d’agriculture. Les dispositifs majeurs, qui définissent encore aujourd’hui notre politique foncière agricole, sont le statut de fermage et la politique des structures[1], instaurés par les lois d’orientation agricole des années 1960[2]. Les Sociétés d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural (SAFER) ont alors vu le jour. Ces dispositifs avaient pour objectif d’encadrer le marché foncier afin de favoriser le maintien de la vocation agricole des terres lors de leur cession et limiter la spéculation foncière grâce à un droit de préemption et de révision des prix[3]. Les missions actuelles des SAFER, bien que leur cadre ait quelque peu évolué, restent fidèles à leurs origines.

Aujourd’hui, les projets de transitions agricole et alimentaire se heurtent aux tensions qui s’exercent sur le foncier agricole : la surface recouverte par les terres agricoles en France continue de diminuer et l’accès à ces terres est de plus en plus compliqué pour des agriculteurs qui souhaitent s’installer (accaparement, augmentation de la taille des exploitations, délaissés, terres incultes).

Ces dix dernières années, la problématique du foncier se place sur le devant de la scène et des mesures sont prises en vue de préserver les terres agricoles.

La lutte contre la menace de l’artificialisation a réellement commencé en 2011 lorsque la Commission européenne a fixé « l'objectif consistant à supprimer d’ici à 2050 toute augmentation nette de la surface de terres occupées ». La France reprendra ce principe de neutralité énoncé par la Commission européenne et définira l’objectif de « Zéro Artificialisation Nette (ZAN) » dans le Plan Biodiversité[4] de 2018. La protection des espaces naturels, agricoles et forestiers deviendra alors un objectif national. La loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt[5] de 2014 ainsi que la Loi contre l’accaparement des terres et le bio contrôle de 2017, ont cherché à renforcer ou mettre en place des outils au service de ces objectifs de préservation : parmi d’autres, on trouve le renforcement du pouvoir des SAFER, la création des Commissions Départementales de Protection des Espaces Naturels Agricoles et Forestiers CDPENAF, l’élargissement des missions de l’observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF), et la mise en place du dispositif de compensation agricole :

Figure 1 - Evolution de la prise en compte du foncier agricole dans les textes depuis les années 60

Plus récemment, le projet de loi Climat et Résilience[6] a renforcé cette volonté de sobriété foncière. Il place les collectivités au cœur de cet enjeux et fixe l’objectif intermédiaire à la ZAN de diviser par deux le rythme d’artificialisation au cours des dix prochaines années par rapport à la décennie précédente.

Comment agir ? Quels sont les dispositifs mobilisables ?

Quels sont les leviers fonciers à disposition des collectivités ? Lesquels privilégier ? Quelle gouvernance mettre en place ?

Face à ces enjeux de sobriété foncière et de résilience alimentaire, quelles solutions opérationnelles s’offrent aux collectivités ?

Définir la stratégie d’action publique foncière n’est pas chose facile pour les collectivités. Il existe un grand nombre de dispositifs fonciers, plus ou moins connus, que les collectivités peuvent utiliser au profit de la préservation et valorisation des terres agricoles.

A travers un retour d’expérience national, le cabinet Espelia a recensé les dispositifs fonciers mobilisables par les collectivités et a bâti un outil d’aide à la décision pour les accompagner dans leur réflexion. Cet outil est basé sur une approche à trois niveaux, conformément à la typologie définie par Terre de liens[7] :

• Préserver le foncier agricole: la collectivité cherche à sécuriser la vocation agricole des terres et à éviter toute artificialisation irréversible de celles-ci. Les dispositifs mobilisables par les collectivités relèvent par exemple de la fiscalité locale ou de la planification réglementaire (zonage PLU, ZAP, démarche ZAN, etc.) Les dispositifs peuvent relever de stratégies à plus ou moins long terme de la collectivité et sont des outils précieux pour lutter contre la spéculation foncière, qui reste le principal danger pour ces terres.

La Métropole du Grand Lyon[8] qui a mis en place depuis presque 15 ans une stratégie de zonage de périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN ou PENAP) pour l’ensemble de son territoire : les PAEN recouvrent aujourd’hui 10 000 ha et constituent un zonage réglementaire du PLU. Ils confortent la vocation agricole ou naturelle des terres et valorisent les périmètres via la définition de plans d’actions sur le long terme. Le programme d’actions 2018-2021 sur l’Agglomération Lyonnaise est constitué de 4 orientations majeures déclinées en actions : Assurer la pérennité du foncier en faveur de l’agriculture et favoriser l’installation et le renouvellement des exploitations, Viabiliser et valoriser les activités agricoles et forestières, Préserver et renforcer la qualité environnementale d’un territoire au riche patrimoine agricole, naturel et paysager, Favoriser l’investissement des collectivités et des collectifs agricoles et naturalistes dans le projet agricole et environnemental du territoire.

• Mobiliser le foncier agricole : la collectivité favorise la mobilisation de foncier public ou privé au profit de projets agricoles à l’échelle parcellaire ou territoriale. De manière non exhaustive, on peut citer l’exemple :
  • des mécanismes d’incorporation de biens au patrimoine public:

Il est de plus en plus fréquent que les communes sollicitent la SAFER afin qu’elle use de son droit de préemption pour acquérir les terrains agricoles puis qu’elle les lui rétrocède. Grâce à ce mécanisme, le pays du Voironnais[9] et encore la communauté de communes du Val de Drôme[10] possèdent aujourd’hui de véritables réserves foncières favorisant la préservation des terres et l’installation de nouvelles exploitations sur les terres. Le territoire de Villeneuve-lès-Maguelone[11] est allé encore plus loin, en incluant dans la démarche, en plus du partenariat commune-SAFER, un engagement du conservatoire du littoral et du Département d’user de leur droit de préemption sur les espaces à enjeux de leur zone d’intervention (étangs et littoral pour l’un, Espace naturel sensible pour l’autre).

• les dispositifs de gestion et d’aménagement du parcellaire (AFAFE[12], Mise en valeur de terres incultes, etc.) :

Sur la commune de Moëlan-sur-mer[13], dans le Finistère, on estime à plus de 300 ha la surface de terres agricoles inoccupées lié notamment à un morcellement important des terres. Face à ce délaissement, le département, sur sollicitation de la mairie de Moëlan, a mobilisé la procédure de mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitée (inscrites au code rural). En réponse à cette procédure, les propriétaires ont deux possibilités : remettre en valeur par leur propre moyen les terrains concernés ou y renoncer au profit d’un agriculteur (choisi sur candidature auprès du Département). La remise en culture des terres est en aujourd’hui en cours, elle se traduit par l’installation progressive de porteurs de projets sur le périmètre.

• ou encore d’animation foncière :

L’animation foncière consiste notamment en la mise en contact des propriétaires avec les agriculteurs ou encore en la sensibilisation des propriétaires à la valorisation de leurs terres.

Dans un contexte de rétention foncière et de morcellement du parcellaire, la mairie de Saint André[14] dans les Pyrénées-Orientales, s’est lancée dans une démarche d’animation foncière afin de valoriser les espaces délaissés. Une communication est réalisée auprès des propriétaires. Ces derniers sont amenés à déléguer la gestion (via des prêts civils) des terrains à la commune. A partir de ces terrains, desquels elle constituera des ilots cohérents (via des échanges parcellaires) pour ensuite les mettre à disposition à des éleveurs à travers des conventions pluriannuelles.

• Certaines démarches vont jusqu’à combiner plusieurs natures d’intervention : c’est le cas du projet Terre Fert’ïle.

Depuis 50 ans, le territoire de l’Île d’Yeu[15] connait une forte déprise agricole. Du fait de son enclavement, la commune de l’Ile d’Yeu s’interroge sur sa résilience alimentaire. Sous l’impulsion d’associations de citoyens, le projet  Terres Fert’Île[16] a émergé. Il ambitionne la remise en culture des terres en friches et vit à travers un Comité de Développement de l’Agriculture (CDA) réunissant agriculteurs, associations et commune. La commune et la SAFER conventionnent, et en 2018 la Société Coopérative Civile Immobilière (SCCI) Terres Islaises voit le jour. Elle regroupe des coopérateurs, son capital sert à acheter des terres agricoles en friches, incorporées au patrimoine de la SCCI, puis louées à un (des) agriculteur(s). Début 2021, ce sont 22 243 m² qui ont été défrichés et préparés pour une activité agricole respectueuse de l’environnement (par le biais du règlement de la coopérative et du contrat d’usage que l’agriculteur usager devra respecter).

• Mettre en valeur : une fois le foncier mobilisable, la collectivité peut avoir un rôle à jouer dans la mise en valeur agricole des terres. Elle peut par exemple, via divers dispositifs, favoriser l’installation d’un porteur de projet (mise à disposition, baux, financement, etc.) ou porter des projets agricoles tel que des lieux-tests, des régies agricoles, des fermes-relais etc.

Dans le cadre du projet alimentaire territorial, la professionnalisation de porteurs de projets agricoles (dans le but de favoriser leur installation) a été définie comme une priorité pour le territoire de Limoges Métropole[17]. Ainsi, après avoir identifié du foncier public disponible, la collectivité a choisi de reconvertir le site en lieu-test agricole. Limoge Métropole a été amenée à porter les investissements nécessaires à l’exploitation du site par 3 porteurs de projets en maraîchage pour qu’ils puissent expérimenter leur future activité. Aujourd’hui, chaque porteur de projet a à sa disposition : une parcelle individuelle d’1 hectare (dont une serre), le matériel agricole et des locaux en commun ainsi qu’un accompagnement technique réalisé par les membres de l’espace-test. L’objectif de ce projet est double : favoriser l’installation sur le territoire et augmenter l’approvisionnement de la restauration collective en produits locaux.

Une diversité de dispositifs permet aux collectivités de se saisir du sujet et d’agir concrètement sur le foncier agricole. Toutefois, on note aussi des freins importants auxquels les collectivités engagées sont confrontées : difficulté politique, temps de réalisation très différent du calendrier électoral, choix de la gouvernance, coût d’investissement, contraintes juridiques et règlementaires, etc.

Face à ce constat, Espelia met à disposition des collectivités son outil d’aide à la décision afin de les accompagner au mieux dans la définition de leur projet et d’enclencher une démarche « cousue main » pour leur territoire. Le principe de cette démarche est de poser les questions de base pour engager une réflexion sur le foncier agricole et de dérouler ensuite l’ensemble des dispositifs / outils règlementaires adéquats : contactez-nous pour le tester !

Figure 2 - Extrait de l'outil d’aide à la décision (partie questions) sur le foncier agricole

Pour aller plus loin :

Guide Terre de liens : Agir sur le foncier agricole : https://terredeliens.org/Guide-Agir-sur-le-foncier-agricole-un-role-essentiel-pour-les-collectivites-locales.html

Recueil d’initiatives foncières RECOLTE - Centre de Ressources Terre de liens

Loi n° 60-808 du 5 août 1960 d'orientation agricole et Loi n° 62-933 du 8 août 1962 complémentaire à la loi d'orientation agricole

Le cadre d’intervention des SAFER est défini dans les articles L. 143-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime

Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

Loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt

[1] « En France, on appelle « politique des structures » un ensemble de mesures qui ont pour objectif de réguler la taille des exploitations agricoles. » AGTER

[2] Loi n° 60-808 du 5 août 1960 d'orientation agricole et Loi n° 62-933 du 8 août 1962 complémentaire à la loi d'orientation agricole

[3] Le cadre d’intervention des SAFER est défini dans les articles L. 143-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime

[4] Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

[5] Loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt

[6]https://www.banquedesterritoires.fr/lutte-contre-lartificialisation-des-sols-ce-que-contient-le-projet-de-loi-climat-et-resilience?pk_campaign=newsletter_quotidienne&pk_kwd=2021-02-22&pk_source=Actualit%C3%A9s_Localtis&pk_medium=newsletter_quotidienne

[7]Guide « Agir sur le foncier agricole, un rôle essentiel pour les collectivités locales » https://terredeliens.org/Guide-Agir-sur-le-foncier-agricole-un-role-essentiel-pour-les-collectivites-locales.html

[8] https://www.rhone.fr/developpement_innovation/environnement/les_penap

[9] https://ressources.terredeliens.org/recolte/la-politique-agricole-du-pays-voironnais-38

[10] https://ressources.terredeliens.org/recolte/le-fonds-d-intervention-fonciere-du-val-de-drome-26

[11] https://ressources.terredeliens.org/recolte/le-schema-d-intervention-fonciere-de-villeuneuve-les-maguelone-34

[12] AFAFE : Aménagement foncier agricole, forestier et environnemental

[13] https://www.finistere.fr/Actualites/Mise-en-valeur-de-friches-littorales-a-Moelan-sur-Mer

[14] https://ressources.terredeliens.org/recolte/de-la-remobilisation-de-friches-a-l-installation-de-porteurs-de-projets-agricoles

[15] https://www.mairie.ile-yeu.fr/vie-economique/agriculture/

[16] https://www.mairie.ile-yeu.fr/wp-content/uploads/2016/07/PLAQUETTE-A3-TERRES-FERTILE-VERSION-FINALE.pdf

[17] https://pqn-a.fr/experiences/le-pat-de-limoges-metropole-une-approche-structurante-en-faveur-du-developpement-economique-et-durable/