Comment faire vivre la démocratie locale ? Épisode 1 - La démocratie locale est-elle le versant de la démocratie représentative nationale ?

De la spectaculaire montée de l’abstention aux dernières élections municipales à l’intensification des violences envers les élus locaux, les symptômes ne manquent pas pour amener les observateurs et citoyens à s’inquiéter d’une fragilisation de la démocratie, au niveau national comme au niveau local. Sur le pont, les praticiens de l’action publique territoriale d’Espelia s’interrogent sur cette notion fondamentale, sur la manière dont elle peut vivre ou être renouvelée, sans faire l’impasse sur les nombreuses limites qui peuvent être rencontrées. Premier volet : d’où vient la démocratie locale ?

Une notion longtemps centrée sur la relation entre l’Etat et les territoires

En France, la question de la démocratie s’est d’abord posée au niveau national. Dès 1789, on considère que pour être exercé, ce régime politique, dans lequel la souveraineté émane du peuple, doit s’appuyer sur une représentation, en raison de la difficulté de gouverner au-delà d’un certain nombre. Sur le modèle national, la démocratie locale est donc, dans un premier temps, exclusivement considérée comme représentative. En effet, l’article 72 al. 3 de la Constitution consacre les « conseils élus » comme les seuls détenteurs d’une légitimité démocratique.

La « démocratie locale » désigne donc avant tout le rapport entre les représentants du territoire et les représentants de l’Etat, incarnés au niveau local en la figure des préfets. Revendiquant le fait que pour exercer la souveraineté du peuple, certaines décisions doivent être prises au plus près des citoyens, les élus locaux cherchent à accroître leurs responsabilités et leur autonomie face aux préfets. Cette conception de la démocratie locale est l’une des principales sources des différents mouvements de décentralisation qui ont émaillé les quatre dernières décennies, à commencer par l’élection au suffrage universel direct des conseillers régionaux et départementaux (loi 2 mars 1982), et trouve encore un certain écho dans des évènements récents où la légitimité de l’Etat à prendre certaines décisions est remise en cause par des élus locaux (limitation de vitesse, gestion de la crise sanitaire, etc.).

La démocratie locale est donc pendant longtemps avant tout le pendant représentatif de la démocratie nationale et centrée autour de la figure de l’édile. Encore aujourd’hui, cette conception n’est pas démentie puisque d’après l’enquête menée par l’Association des maires de France (AMF) et le Centre de recherches politiques de Sciences-po (Cevipof), 74 % des personnes interrogées accordent leur confiance au maire de leur commune, soit 17 points de plus que le conseiller départemental, 30 points de plus que le député et surtout 33 points de plus que le Président de la République. Cette même enquête indique que 75% des répondants souhaitent privilégier un modèle d’organisation politique où les décisions seraient prises au nom d’un principe d’efficacité justifiant une adaptation dans chaque territoire : la prise en compte des réalités différenciées du territoires (35 %), la capacité de saisir les besoins des citoyens (34 %) et la rapidité des décisions (33 %) sont les principales motivations retenues pour accélération du mouvement de décentralisation. On peut déduire de ces résultats que pour un grand nombre de personnes, l’enjeu de la démocratie est de transférer plus de pouvoirs aux élus locaux, présupposant que leur lien avec les citoyens est plus fort, mais la première question nuance ce résultat et laisse entendre que cette supposition se vérifie surtout avec le maire.

La démocratie locale face au développement de l’intercommunalité

Cette histoire de la démocratie locale qui s’appuie sur les élus locaux (rappelons qu’ils sont en France plus de 500 000 en 2018, à plus de 95% des conseillers municipaux) dans un rôle d’intercesseur des intérêts locaux, s’est toutefois accompagnée d’un autre phénomène : le développement du fait intercommunal. Pour différentes raisons (projets à rayonnement extra-communal, mutualisation des dépenses dans un contexte de diminution des dotations versées par l’Etat, …), nombreuses politiques, parmi les plus structurantes dans le quotidien des citoyens (urbanisme, transports, gestion des déchets, de l’eau, etc.), sont désormais gérées par des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (communauté de communes, communautés d’agglomération, syndicat mixte, etc.). En résulte une perte de la proximité avec les citoyens liée à la complexification des strates territoriales et du découpage de compétences. Jusqu’en 2020, les élus qui participaient aux exécutifs de ces établissements publics n’étaient pas élus au suffrage universel direct, et jouissaient donc paradoxalement de compétences plus étendues avec une légitimité moindre dans un système qui fait de la légitimité élective le fondement démocratique de la prise de décision. L’élection des conseillers communautaires au moment de l’élection des conseillers municipaux en 2020 a permis de réduire la distance entre les citoyens et les élus communautaires, consacrant un peu plus le système représentatif de la démocratie locale, sans pour autant remettre en cause le constat d’une faible politisation des enjeux intercommunaux qui bien que davantage médiatisés, n’en restent pas moins souvent encore subordonnés aux intérêts municipaux[1].

Plus que rapprocher les citoyens du pouvoir, la décentralisation a jusqu’ici davantage cherché à répondre à des considérations d’efficacité de l’action publique. Les maires doivent transférer certaines compétences stratégiques mais conservent des atouts qu’on peut lier à leur plus forte légitimité auprès des citoyens : le pouvoir de police qu’ils détiennent de manière exclusive sur leurs territoires – dont il a d’ailleurs été particulièrement question au cours de la crise sanitaire - ainsi que la clause générale de compétence (retirée en 2015 aux Départements et Régions (loi NOTRe), qui implique que la commune peut intervenir dans toutes les matières qui présentent un intérêt public local dès lors qu'elle n'empiète pas sur les compétences attribuées par la loi à l'État ou à une autre collectivité territoriale. Cette clause des compétences générales – doublée d’une forte légitimité – font des maires des acteurs incontournables de gestion de crise, que la montée en puissance des échelons intermédiaires ne semble pas en mesure de supplanter.

La remise en cause de certains échelons territoriaux (intercommunal, départemental) interroge sur l’effet réel du mouvement de décentralisation sur le renforcement de la démocratie locale si elle n’est pas accompagnée d’une réflexion en parallèle sur les représentations citoyennes liées à ces échelons.

Sources :

• Thomas Frisnault, La démocratie participative, Master Gouverner les Mutations Territoriales, Sciences Po Rennes
• Charles-André Dubreuil, Réflexions sur la démocratie locale en France, Siècle 2013
• Cinquième enquête de l'Observatoire de la démocratie de proximité, AMF-CEVIPOF/ Sciences Po, Juillet 2021

[1] Rémi Lefebvre et Sébastien Vignon, l’intercommunalité, enjeu occulté des élections municipales, Le Monde, 12 mars 2020