GEMAPI et risques : penser l'avenir d'un (nouveau?) service public

L’intitulé de la compétence Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) pourrait laisser penser que le rôle de la Collectivité se cantonne à mener des actions permettant de se protéger contre les inondations. Or, il n’en est rien et c’est bel et bien la consécration d’une nouvelle approche de la gestion des risques et le transfert de responsabilités de l’Etat aux collectivités qui se dessine en filigrane depuis le 1^er janvier 2018. Ce véritable changement de paradigme constitue le cœur du débat actuel, au moment où les EPCI-FP pilotent la mise en œuvre opérationnelle de la compétence.

Un passage de relais de l’Etat aux collectivités territoriales

Le transfert de la compétence GEMAPI aux collectivités illustre l’évolution de l’approche nationale de la gestion du risque, engagée depuis la Directive inondation il y a un peu plus de 10 ans (2007). Outre la transformation du jeu d’acteurs, avec un transfert de responsabilités aux collectivités territoriales, c’est aussi la façon d’appréhender la gestion des risques qui changent véritablement.

Historiquement, la gestion des risques répond d’une logique uniquement réglementaire axée sur la sécurité des personnes et des biens directement exposés, avec des Plans de préventions des risques inondation, prescrits par l’Etat, qui réglementent l’occupation des sols dans les zones inondables. La protection contre les inondations est incarnée par la construction d’ouvrages en génie civil, des digues généralement, qui ne protègent que les zones situées en arrière.

Aujourd’hui, s’ajoute à ces dispositifs, des stratégies locales de gestion du risque. Ces stratégies sont partenariales et territoriales, c’est-à-dire qu’elles s’élaborent et s’arbitrent entre les acteurs d’un même territoire. Elles ne se limitent plus aux seules zones inondables, mais prennent en compte les incidences hors zones inondables, notamment sur le fonctionnement des réseaux (électricité, eau potable) et l’accessibilité aux services publics, de secours et de santé : Comment puis-je me rendre à l’hôpital si la route qui y mène est inondée ? Comment fournir de l’eau potable ou de l’électricité à mes administrés si mon captage ou mon installation est inondé(e) ?

La protection contre les inondations, incarnée uniquement par la construction de digues, interroge quant à son efficacité. Aussi, de nouvelles réponses préventives, visant à redonner un fonctionnement naturel aux rivières, sont progressivement mises en œuvre. Depuis le 1^er janvier 2018, la compétence GEMAPI, introduit dans les textes cette approche, qui combine 2 problématiques longtemps traitées de manière distincte : la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations. Le message à retenir de la GEMAPI est bien qu’une gestion globale et naturelle des rivières (enlever le béton, reméandrer, créer des espaces d’expansion des crues…) permet de prévenir les inondations. Cette mission revient désormais aux collectivités.

Une nouvelle façon d’appréhender la protection contre les inondations et la gestion des digues

Certains territoires, fortement exposés au risque inondation, ont hérité de nombreuses digues. Si les plus importantes (Classe A ou B) ont des gestionnaires et font l’objet d’un suivi particulièrement strict, la situation peut s’avérer plus problématique et plus coûteuse pour les ouvrages diffus ne représentant pas un risque majeur, souvent orphelins de propriétaires et/ou gestionnaires et dont l’état est généralement dégradé.

Pour ces ouvrages, la collectivité GEMAPI devra se positionner quant à leur maintien ou non : Compte tenu de leur état de dégradation, ces digues sont-elles toujours opérantes ? Le montant des investissements pour les mettre en conformité est-il acceptable au regard du niveau de risque que souhaite assumer ma collectivité ? Des actions de prévention suffisent-elles pour protéger les habitants de mon territoire ?

La collectivité compétente a ainsi le choix entre : maintenir le niveau de protection de ces ouvrages à son niveau actuel, l’abaisser, voire à le supprimer en rendant les ouvrages transparents (ce qui revient à laisser s’inonder certains secteurs plus fréquemment) ou enfin à l’augmenter (ce qui revient à protéger un secteur d’un évènement de plus forte intensité). Cette décision relève d’un arbitrage équilibré entre :

• la gestion des risques (c’est-à-dire le rapport entre l’exposition d’enjeux humains, économiques, naturels et l’aléa) ;
• les moyens de protection (nombre et dimensionnement des ouvrages, influence hydraulique entre les ouvrages, présence sur un ou plusieurs EPCI…) ;
• et le coût de la protection pour la collectivité (entretien courant, obligations réglementaires, construction et réhabilitation d’ouvrages, maîtrise foncière…).

Les blocages émergent dès lors que les élus ne partagent pas la même culture du risque et/ou ne sont pas prêts à en assumer le même niveau.

Se donner les moyens d’assumer le niveau de risque choisi

La collectivité a le choix sur les modalités de gestion du risque qu’elle souhaite mettre en œuvre. Elle doit dès lors l’argumenter, le justifier, mais également déployer les moyens suffisants pour assumer le niveau de risque choisi. S’il s’avère que les moyens pour assurer les obligations d’entretien, de surveillance, d’études et de travaux sont insuffisants, la responsabilité du gestionnaire de l’ouvrage pourrait être engagée, d’autant que la réglementation ne soumet les ouvrages existants à aucuns travaux de mise en conformité avant leur mise à disposition à la collectivité GEMAPI. Pour mémoire, le maire de La Faute-sur-Mer a été condamné à deux ans de prison avec sursis suite au décès de 29 personnes sur sa commune lors du passage de la tempête Xynthia en 2010.

La mise en œuvre de la GEMAPI commence donc avec une très forte iniquité entre les territoires, certaines collectivités devant déployer, en premier lieu, des moyens conséquents pour connaître les ouvrages, et ensuite des investissements – qui peuvent être colossaux – pour les mettre en conformité au regard de la réglementation.

Faire face aux incertitudes liées à l’exceptionnel et au long terme

Tout comme Rome ne s’est pas faite en un jour, la collectivité doit bâtir progressivement sa stratégie de protection contre les inondations et, plus globalement, de gestion des risques : anticiper, planifier techniquement et financièrement les interventions, structurer un service…

De nouvelles questions stratégiques entrent aussi en ligne de mire, avec un degré d’urgence plus ou moins fort selon les territoires. La vulnérabilité des territoires exposés aux risques est susceptible de s’accroître avec le changement climatique dans la mesure où certains événements météorologiques pourraient devenir plus fréquents, plus étendus et/ou plus intenses. Bien que la survenance de ce type d’évènement exceptionnel soit certaine, leur ampleur et le moment où cela arrivera restent aléatoires.

Malgré les dispositifs qui protègent efficacement les territoires en temps courant, les collectivités restent vulnérables face à de tels phénomènes paroxysmiques, qu’il s’agisse en hiver de précipitations exceptionnelles, des ruissellements qui y sont liés, d’élévations inhabituelles des niveaux des rivières, ou en été à des sécheresses plus sévères et plus longues. Outre le risque que ces évènements représentent en tant que tel, leurs effets sont multiples et plus insidieux sur le long terme avec des impacts sur la qualité des eaux et la pérennité des usages, les écosystèmes et la biodiversité.

Ces évolutions, bien que prévisibles, sont difficiles à appréhender, à quantifier, et a fortiori à anticiper. La compétence GEMAPI, loin d’être un aboutissement, apparaît dès lors comme une étape intermédiaire dans le virage pris par les collectivités.