Changement climatique et risques d’origine glaciaire et périglaciaire : un plan d’action à venir – Episode 2 : Que dit le rapport des inspections générales sur le rôle des collectivités ?

L’article précédent rappelait le nombre et la gravité des mouvements de terrain survenus cet été dans les Alpes, qui ont impacté sérieusement des voies de communication et des activités touristiques, sans parler des conséquences plus dramatiques, plusieurs morts en haute montagne. Le second volet évoque le contenu du rapport « Risques d’origine glaciaire et périglaciaire - Eléments en soutien à un plan d’action » paru fin août, comme une réflexion en contrepoint de cette sinistralité qui s’aggrave d’année en année et qui inquiète les collectivités de montagne.

La commande des ministères aux inspections générales

Formuler des recommandations sur l’identification des grands enjeux liés à la prévention des risques d’origine glaciaire et périglaciaire – petit nom : ROGP – et les axes de travail qui permettront d’y répondre.

Telle était la commande des ministères de la Transition écologique, de l’Intérieur et de l’Enseignement supérieur et de la recherche, faite aux Inspection générale de l’administration, de l’environnement et du développement durable, de l’éducation, du sport et de la recherche.

Les ministères attendaient des « propositions concrètes d’organisation et de levier pour conduire une stratégie interministérielle de prévention et de gestion des crises d’origine glaciaire et périglaciaire ». ça, c’était pour l’échelon national. Mais il leur était également demandé de « prendre en considération les attentes des territoires de montagne dans toutes leurs composantes et mettre en évidence les difficultés qu’ils rencontrent ou pourraient rencontrer pour faire face aux évolutions envisagées ».

Des risques émergents, en lien avec le changement climatique

La lettre de mission des ministères donne la définition suivante de ces risques : les risques d’origine glaciaire et périglaciaire regroupent les risques naturels liés aux zones couvertes de glace, englacées, récemment déglacées, ou concernées par le dégel du pergélisol. Il s’agit notamment des avalanches de glace et de roche mêlées, des accumulations d’eau qui peuvent se former devant, sur ou à l’intérieur des glaciers et créer un risque d’écoulements torrentiels, de glissements et mouvements de terrain.

Les ministères insistent sur le caractère « émergent » de ces phénomènes, qui ne permet pas de bénéficier de références historiques suffisantes sur lesquelles s’appuyer pour prévenir les risques à venir. Les fréquences d’occurrence sont faibles au regard d’autres phénomènes de danger en montagne (crues, avalanches). Mais la crainte d’impacts potentiels majeurs est grande et justifiée. Car il ne fait pas de doute au sein de la communauté scientifique que l’aggravation de la fréquence et de l’intensité de ces phénomènes est imputable au changement climatique.

Ces risques sont localisés dans un faible nombre de grands massifs alpins. Ils sont difficiles à inventorier mais un processus de « levée de doutes » est en cours, pour permettre de mieux sérier les sites présentant des risques majeurs. Mais des éléments importants de connaissance scientifique font encore défaut pour que l’on soit en capacité d’évaluer concrètement la réalité et l’ampleur des risques et d’anticiper de façon opérationnelle la survenue de ces évènements.

Un plan d’action, avec avant tout une meilleure connaissance des aléas

La mission d’inspection a recommandé l’élaboration d’un plan d’action autour de plusieurs axes de travail. Il s’agit notamment de renforcer la connaissance des sites à risque et de mettre en place, pour les situations les plus graves, une surveillance renforcée en temps réel. Il s’agit également pour l’Etat de « Partager, informer, mobiliser la connaissance ».

Plan d’action qui, selon les inspecteurs généraux, nécessite de renforcer les moyens humains du service de Restauration des Terrains en Montagne (RTM).           

Tous les acteurs se sentent en porte-à-faux

Les auteurs du rapport rappellent les principes qui fondent les politiques publiques de prévention des risques naturels en France : l’Etat partage et diffuse auprès des collectivités les connaissances disponibles, dont une grande partie est produite par ses services et ses établissements publics. Mais – toujours selon les auteurs – pour que les collectivités traduisent ces connaissances en décision il est nécessaire que ce « dire de l’Etat » s’appuie sur des outils de cartographie des aléas puis prenne des formes règlementaires, comme les plans de prévention des risques naturels (PPRN).

Mais en matière de risques glaciaires, les directions départementales des territoires (DDT), services instructeurs de ces fameux PPRN, estiment n’avoir ni les moyens ni les connaissances pour produire et prendre la responsabilité de ces documents. Ces plans n’ont d’ailleurs de sens « que si les collectivités peuvent en tirer des conséquences. Elles ne peuvent s’engager dans ces démarches qu’à la lumière d’instrument méthodologique leur permettant de donner une traduction opérationnelle au dire de l’Etat ». Les auteurs font là allusion aux PAPI (programme d’action de prévention des inondations), outil de contractualisation particulièrement bien rodé, mais dont les équivalents pour les risques en montagne – Stratégie territoriale pour la prévention des risques en montagne – sont encore peu nombreux (4) et modestes.

Pour les inspecteurs généraux, « Tout le monde semble donc se sentir en porte à faux. Les événements sont relevés et connus […] mais les pouvoirs publics ne disposent pas pour autant d’une information claire, stabilisée et communicable ».

Conclusion

Les travaux des inspections générales sont toujours de qualité, et celui-ci n’échappe pas à la règle. Fort logiquement – c’était une partie de la commande – ses analyses et ses recommandations portent sur le rôle de l’Etat et de ses services déconcentrés. Le monde de la recherche occupe tout aussi logiquement une place centrale dans ce rapport.

Mais la commande portait également sur le rôle des collectivités, leurs attentes, leurs difficultés pour faire face. Or la réponse des inspecteurs est équivoque : l’évaluation précise des aléas est encore très lacunaire, donc l’Etat ne peut élaborer des documents réglementaires, donc les collectivités ne peuvent agir en mettant en œuvre des politiques de prévention adaptées. Excepté lorsque le risque est sur le point de survenir et que les scientifiques sont en mesures de le qualifier précisément, comme lorsque l’on procède à la vidange d’un lac glaciaire.

Travaux en vue de la réalisation du tunnel de drainage du lac supra-glaciaire du Glacier de Grindelwald (Suisse) - ©geomorphologie-montagne.ch

Chez Espelia, nous pensons que les incertitudes qui entachent la connaissance d’un aléa ne devraient pas paralyser la réflexion sur le risque auxquels les territoires menacés sont confrontés. Il devrait être envisageable, à partir de différents scénarios de survenance d’un aléa – même pris avec de larges plages d’incertitudes – d’évaluer la vulnérabilité des collectivités concernées. Non pour en tirer des zonages réglementaires mais bien pour éclairer les différentes politiques publiques qui peuvent être impactées (développement touristique, transport, équipements publics…) ou qui peuvent participer à la prévention (planification urbaine, aménagement…). Subordonner les politiques de prévention des collectivités à la disponibilité de modélisations puissantes et de règlements à l’échelle de la parcelle nous paraîtrait une attitude bien trop attentiste. Les collectivités de montagne doivent pouvoir être pro-actives en la matière.