La place des collectivités dans la gestion des crises sécheresse | Épisode 1

La place et le rôle des collectivités au sein des comités « ressources en eaux » (ex-comité « sécheresse »), tel était le thème de la webconférence conçue et animée par Bruno du pôle RCB, pour IdealCO, le 29 juin.

Les crises sécheresses de ces derniers étés ont conduit à de redoutables situations de tensions sur le partage de la ressource en eau, entre l’alimentation en eau potable des populations, les besoins de l’agriculture, la préservation des écosystèmes aquatiques, les enjeux touristiques, l’alimentation des centrales nucléaires...

La répétition et la gravité de ces crises pourraient laisser penser que les modalités de leur gestion sont récentes. Il n’en est rien. Le parti pris de cette webconférence a été de retracer sur 30 ans, à travers l’analyse détaillée de textes législatifs, réglementaires, de circulaires et de rapports des inspections générales, comment les collectivités avaient été – ou pas – intégrées dans le dispositif mis en œuvre par l’État pour faire face aux situations de crise. Car ce dispositif est avant tout un dispositif de police administrative spécialisée mis en œuvre par l’État.

Cette analyse historique et critique a été complétée par le témoignage de deux responsables de syndicats mixtes participant depuis longtemps aux comités départementaux « ressources en eau » de leur département respectif : Sophie Ressouche, responsable du Pôle Eaux souterraines de l’EPTB Vistre Vistrenque (Gard) (Bruno en était le directeur ces trois dernières années), et François Toulet, directeur du Syndicat Mixte du Bassin Versant de l'Agly (Pyrénées-Orientales).

Il y a 30 ans déjà…

La loi sur l’eau de 1992 a constitué le point de départ de l’analyse. Cette loi définit d’un point de vue réglementaire ce qu’est la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau. L’un de ses premiers décrets d’application est relatif aux modalités de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau, mesures pouvant être prescrites par arrêté du préfet.

Avec ce décret, les préfets ne se substituent pas aux pouvoirs de police des maires, mais il est clair que le législateur a jugé nécessaire de renforcer le rôle de l’État dans la gestion des situations de crise sécheresse. Ces pouvoirs renforcés doivent néanmoins être utilisés à « bon escient », dixit les instructions ministérielles.

Toute l’analyse proposée met en évidence qu’il aura fallu plus de deux décennies pour que cet usage « à bon escient » du rôle de l’Etat se fasse en collaboration étroite avec les collectivités, plus particulièrement avec les syndicats mixtes compétents en matière de gestion de la ressource en eau et des milieux aquatiques (rivières, nappes).

Confusion entre sécheresse et déficit structurel

Puis dans une circulaire de 2011, le ministère de l’environnement pose le constat que les préfets et ses services confondent deux notions pourtant différentes : la sécheresse et le déficit structurel de la ressource. Ce qui conduit les préfets à prendre des mesures de restriction sans lien avec les conditions climatiques ! À partir de cette date s’esquisse la volonté de l’État, plus marqué qu’auparavant, de mettre en œuvre dans les bassins en déficit structurel des mesures pour un retour à l'équilibre quantitatif, dans l’objectif de recourir moins régulièrement aux mesures exceptionnelles de limitation des usages.

Mais il faut attendre la sécheresse de 2019 et un retour d’expérience sur la gestion de la crise, réalisé par les inspections générales, pour faire une analyse très critique de la situation. Les inspecteurs recommandent de transformer les comités sécheresse en « comités de gestion de l’eau », dotés de missions plus générales sur la gestion de la politique de l’eau et se réunissant plus régulièrement, même hors période de crise. Le but recherché : inscrire réellement et définitivement la gestion crise dans le cadre de la gestion structurelle.

Une refonte encore à la peine

Sur cette base, un décret paru en juin 2021 vise une refonte en profondeur du dispositif. Des points jusqu’ici cadrés par de simples circulaires sont dorénavant cadrés réglementairement, comme la graduation des mesures de restriction selon quatre niveaux de gravité. Et surtout, les comités sécheresse de chaque département sont remplacés par des comités « ressource en eau », avec vocation à être « L’instance de concertation sur la gestion de l’eau au niveau local, particulièrement en période d’étiage ».

Une profonde révolution ? Probablement, mais la réalité n’est pas aussi idyllique. Dans un rapport de retour d’expérience de la crise sécheresse de 2022, les inspecteurs généraux constatent que beaucoup de départements sont restés sur une gestion saisonnière de l’eau (via la crise), sans raisonner selon les principes d’une gestion continue. Ils appellent donc à « un changement radical dans nos modes de gestion de l’eau et nos pratiques » et soulignent, une nouvelle fois, combien le conjoncturel est rapidement rejoint, voire conditionné, par le structurel.

Mais il est des départements où la situation est plus avancée, sur la question de la place et de l’implication des collectivités au sein des comités sécheresse, comme le Gard et les Pyrénées-Orientales. À suivre…